Anlagen zum Jahresbericht 1996

Auszug aus dem Jahresbericht 1984

2.4 Öffentliche Sicherheit und Strafverfolgung

Meine Arbeitsplanung sah für diesen Bereich vor allem die Fortsetzung der Überprüfungen vor. Mit dem Volkszählungsurteil verlagerte sich der vorgesehene Schwerpunkt der Überprüfung des konkreten polizeilichen Informationssystems zwangsläufig hin zu grundsätzlicheren Überlegungen über den gesetzlichen Regelungsbedarf in diesem Bereich. Bereits früher hatte ich bemängelt, daß der Umfang der gesetzlichen Regelung bei der polizeilichen Datenverarbeitung in einem Mißverhältnis zu deren Bedeutung steht. Dabei stand allerdings mehr die Regelung einzelner Verarbeitungsarten im Vordergrund (z. B. Rasterfahndung, Polizeiliche Beobachtung, Amtshilfe gegenüber dritten Stellen). Heute müssen umfassendere Überlegungen angestellt werden.

Die dringende Notwendigkeit der Verbesserung der Rechtsgrundlage für die polizeiliche Informationsverarbeitung

An erster Stelle muß hier die Forderung stehen, daß den Sicherheitsbehörden eine grundsätzliche Befugnisnorm zur Datenverarbeitung verschafft wird. Mag man in anderen Verwaltungsreichen bezweifeln, ob tatsächlich jede Erhebung oder sonstige Verwendung personenbezogener Daten einen Vorgang darstellt, der wegen seiner grundrechtsrelevanten Bedeutung einer Rechtsgrundlage bedarf, so wird man nach den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts bei Sicherheitsbehörden ohne weitere Erörterung hiervon ausgehen können. Weder in der Strafprozeßordnung (StPO) noch im Gesetz über die Allgemeine Sicherheit und Ordnung (ASOG) findet sich eine geeignete Norm: Beide Gesetze weisen der Polizei und anderen Behörden zwar gewisse Aufgaben zu, nennen aber keine entsprechenden Befugnisse. Hilfskonstruktionen, wie sie bisher notgedrungen herangezogen werden mußten, sind mangels der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Normenklarheit nicht mehr tauglich.

So habe ich festgestellt, daß nach einer Dienstanweisung des Polizeipräsidenten den an die Staatsanwaltschaft zu übersendenden Ermittlungsakten jeweils ein kompletter Ausdruck aus dem Informationssystem Verbrechensbekämpfung beizufügen ist, dieser Ausdruck ist nur für die Staatsanwaltschaft bestimmt und wird weder dem Gericht ausgehändigt noch den Anwälten der Beklagten zugänglich gemacht. Abgesehen von der Frage, inwieweit dies mit den Bestimmungen des Bundeszentralregistergesetzes oder dem Prinzip der Waffengleichheit vor Gericht zu vereinbaren ist, liegt hier eine problematische Vermengung zweier Aufgabenbereiche vor: Die Speicherung personenbezogener Daten über Vorgänge, die zu abgeschlossenen Strafverfahren gerührt haben oder die aus verschiedenen Gründen (insbesondere fehlender Tatnachweis) eingestellt wurden, kann nur noch unter dem Aspekt der Gefahrenabwehr gerechtfertigt werden. Die sogenannte präventive Strafverfolgung ist dabei dem Bereich der Gefahrenabwehr zuzurechnen.

Da eine Zuständigkeit der Staatsanwaltschaft zur Gefahrenabwehr nicht gegeben ist, ist die vollständige Offenbarung der von der Polizei vorgehaltenen Daten, die in der Regel nur Verdachtsdaten sind, zur Aufgabenerfüllung nicht erforderlich und damit jedenfalls nach der derzeitigen Rechtslage rechtswidrig. Vielmehr ist die Polizei verpflichtet, im Rahmen der eigenen Bewertung die für die Strafverfolgung erforderlichen Daten auszuwählen. Im Vorgriff auf entsprechende gesetzliche Regelungen habe ich die derzeitige Praxis gegenüber dem Polizeipräsidenten bemängelt.

Erhebung und Verwendung von Informationen

Neben dieser grundsätzlichen Frage besteht ein Regelungsbedarf bei folgenden polizeilichen Maßnahmen. Sie sind dadurch charakterisiert, daß sie durch die Erhebung oder Verwendung personenbezogener Daten in die informationelle Selbstbestimmung eingreifen (Informationseingriff), und daß darüber hinaus mitunter die Erhebung der Daten mit einem physischen Eingriff verbunden ist (Begleiteingriff).

Zwar ist die Identitätsfeststellung bereits jetzt im ASOG geregelt (§ 15); hier sind jedoch nur die Situationen angeführt, in denen Identitätsprüfungen vorgenommen werden dürfen, nicht aber die Befugnisse, die die Polizei anläßlich einer solchen Prüfung hat. Insbesondere ist nicht geregelt, welche Abfragen aufgrund der Prüfung vorgenommen werden dürfen. Die Zulässigkeit maschinenlesbarer Personalausweise setzt nach Auffassung der Datenschutzbeauftragten eine angemessene Regelung dieser Frage voraus. Sie muß insbesondere Bestimmungen enthalten, unter welchen Voraussetzungen ohne Vorliegen konkreter Anhaltspunkte routinemäßig Ausweiskontrollen vorgenommen werden dürfen.

Zu verbieten ist die Speicherung der Daten, wenn Erkenntnisse über die geprüfte Person nicht vorliegen, um das Entstehen serienmäßiger Bewegungsbilder zu verhindern.

Die sogenannte Polizeiliche Beobachtung wird ebenfalls einer ausdrücklichen Regelung bedürfen. Es handelt sich hier um die - mit Hilfe des bundesweiten polizeilichen Informationssystems realisierte - Ausschreibung von Personen, die zwar bestimmter Straftaten verdächtig sind, bei denen aber die Voraussetzung für die Festnahme noch nicht vorliegen. Diese früher unter der Bezeichnung "Beobachtende Fahndung" (BeFa) laufende Maßnahme hat sich zu einem bedeutenden Instrument der Strafverfolgung entwickelt, ohne daß bisher auch nur die einfachste gesetzliche Regelung vorliegt.

Auch die Anfertigung erkennungsdienstlicher (ed-) Unterlagen ist bislang nur teilweise geregelt. So müssen die bestehenden Bestimmungen (§§ 81 b StPO, 16 ASOG) ergänzt werden um Regelungen über die Aufbewahrungsdauer, die Aufklärung der Betroffenen und die Verwertung der Unterlagen. Ungeklärt ist, in welchen Fällen eine ed-Behandlung vorgenommen werden darf: Die hierzu bestehenden Verwaltungsvorschriften reichen nicht aus und sind nicht präzise genug.

Die bestehenden Vorschriften über erkennungsdienstliche Unterlagen sind die einzigen, wenn auch untauglichen Regelungen für die photographische oder videotechnische Aufnahme von Personen, die an öffentlichen Veranstaltungen teilnehmen. Obwohl derartige Aufnahmen häufig angefertigt werden, ist bislang unklar, ob dies überhaupt zulässig ist. Die Rechtsprechung hat sich bisher lediglich zu dem (seltenen) Fall geäußert, daß mit Hilfe solcher Maßnahmen gezielt nach einem bekannten Straftäter gesucht wird. Hier wird man in der Tat in den Generalklauseln der StPO bzw. des ASOG eine Befugnis sehen können. In den Fällen, in denen aber lediglich prophylaktisch Beweise gesichert werden oder Straftäter überhaupt erst ermittelt werden sollen, reichen diese Bestimmungen nicht aus, da sie sich im wesentlichen an Nichtbeteiligte richten.

Aufgrund mehrerer Beschwerden über die Videographierung friedlicher Demonstrationen habe ich mich über die Arbeit der Videogruppe beim Polizeipräsidenten informiert. Ich stellte fest, daß zwar Aufnahmen gefertigt werden, diese aber nicht zu einer routinemäßigen personenbezogenen Auswertung geeignet sind. Die Aufnahmen dienen daher derzeit fast ausschließlich der Dokumentation des polizeilichen Vorgehens. Angesichts der zu erwartenden technischen Entwicklungen, die durchaus eine automatische Erkennung von Personen einschließen (entsprechende Entwicklungsarbeiten sind bekannt), wird aber eine datenschutzrechtliche Regelung unumgänglich sein.

Auch ohne derartige technische Hilfsmittel stellt die Aufzeichnung von Beobachtungen über den Besuch von Veranstaltungen, aber auch der Teilnahme am Straßenverkehr zum Zwecke der Strafverfolgung oder der Gefahrenabwehr einen Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht dar, das präziser Regelungen bedarf. Bereits in dem vor einigen Jahren vorgelegten Alternativentwurf einheitlicher Polizeigesetze des Bundes und der Länder waren Regelungen für die Ausforschung von Veranstaltungen gefordert worden. Wie relevant derartige Bestimmungen sein können, zeigt eine in diesem Jahr in Rheinland-Pfalz durchgeführte Fahndungsmaßnahme, bei der heimlich sämtliche Autofahrer auf bestimmten Strecken erfaßt und ihre Personalien bei den polizeilichen Informationssystemen abgefragt wurden.

Über den Regelungsbedarf für Rasterfahndungen hatte ich mehrfach berichtet.

Neben diesen primär die Erhebung betreffenden Maßnahmen müssen die Bestimmungen über die Verwendung polizeilicher Daten gesetzlich geregelt werden; sie sind bisher lediglich in Verwaltungsvorschriften (Richtlinien über die Führung kriminalpolizeilicher personenbezogener Sammlungen, KpS-Richtlinien) enthalten, die in Berlin trotz meiner mehrfach geäußerten Empfehlung noch immer nicht veröffentlicht sind. Gesetzlich geregelt werden sollte, an welche Stellen die Polizei Daten aus ihren Sammlungen übermitteln darf, in welchen Fällen die Auskunft aus den Sammlungen an die Betroffenen verweigert werden darf, wann die Daten gelöscht werden müssen und welches formelle Verfahren bei der Errichtung einzelner Dateien oder Aktensammlungen eingehalten werden soll.

Automatische Datenverarbeitung

Diese alle Formen von Datensammlungen betreffenden Regeln müssen ergänzt werden um spezifische Bestimmungen für die Automatische Datenverarbeitung, die die Polizei unterhält.

Dies ergibt sich aus den spezifischen Gefahren, die sich aus den schnellen und einfachen Zugriffsmöglichkeiten über Datenfernverarbeitung sowohl innerhalb des Landes als auch im Rahmen des Datenverbundes im Bundesgebiet ergeben.

Kennzeichnend für die automatisierte Datenverarbeitung bei der Polizei ist, daß mit einer Datensammlung verschiedene Funktionen erfüllt werden, für die bei manueller Bearbeitung unterschiedliche Dokumentationen erforderlich wären.

Hervorzuheben sind dabei drei typische Funktionen, deren Integration gerade im Berliner Informationssystem Verbrechensbekämpfung zu beobachten ist:

1. Erfassung von Straftätern und Straftaten: Die ursprünglich in Ermittlungsakten geführten Daten werden (nach der Abgabe an die Staatsanwaltschaft) in dem für die weitere polizeiliche Arbeit erforderlichen Umfang in der Kriminalakte zusammengeführt;

2. Erfassung und Auswertung von Hinweisen und Spuren, aber auch einzelner Tätermerkmale zur Aufklärung bestimmter Straftaten oder Tatkomplexe: Zu diesem Zwecke werden traditionellerweise in den einzelnen für die Aufklärung von Straftaten zuständigen Stellen (z. B. Kriminalpolizeiinspektionen) unterschiedliche, jeweils auf die besondere Situation angepaßte Dokumentationen angelegt (z. B. Spurenakten);

3. Vorgangsnachweise: Einmal um polizeiliches Handeln nachweisen zu können, aber auch um verschiedene Ermittlungsvorgänge den richtigen Bearbeitungsstellen zuleiten oder dort solche Vorgänge zusammenführen zu können, wurden traditionellerweise Tagebücher geführt, auf die im Bedarfsfalle zurückgegriffen werden könnte.

Mit Hilfe eines automatisierten Datenverarbeitungssystems können diese drei Funktionen prinzipiell mit einer einzigen Datensammlung wahrgenommen werden. Dies führt allerdings dazu, daß im Hinblick auf die einzelnen erfaßten Personen erheblich mehr Daten an einer Stelle zusammengeführt werden, als dies bisher der Fall war.

Insbesondere die Funktion der Vorgangserfassung führt dazu, daß in einer Datei (Personendatei) jede Person registriert ist, die mit polizeilichen Maßnahmen in Berührung gekommen ist. Auf diese Weise finden sich in einer Datei gleichermaßen Schwerkriminelle, schuldunfähige Kinder, hilflos aufgefundene Personen, Anzeigeerstatter, Opfer usw..

Eine Differenzierung der einzelnen Personenkreise findet erst auf einer späteren Stufe des Datenzugriffs statt. Es liegt auf der Hand, daß hier ein beachtliches Risiko an Fehleinschätzungen über das erforderliche Ausmaß hinausgehenden Zugriffsmöglichkeiten, aber auch Mißbrauchsmöglichkeiten zu verzeichnen ist.

Eine gesetzliche Regelung der automatisierten Datenverarbeitung wird hier insbesondere Einschränkungen des Zugriffs für einzelne Funktionsträger vorsehen müssen. Zu erörtern wäre, ob nicht von vornherein eine dateimäßige Trennung zwischen Daten vorgenommen werden muß, die der Registrierung von Straftätern dienen, und solchen, die andere Personen erfassen und lediglich für Zwecke des Vorgangsnachweises gespeichert werden. Die Voraussetzung für eine Zuordnung zur Straftäterdatei wäre in diesem Fall ein hinreichender Tatverdacht bzw. die auf Tatsachen gestützte Annahme, daß die Wiederholung von Straftaten droht.

Auch soweit es um Strafverdächtige geht, bedarf der Umfang der derzeit gespeicherten und abrufbaren Daten einer Durchsicht. Insbesondere die taktischen Hinweise, die auf Anruf jedem Polizeibeamten mitgeteilt werden, bedürfen der Revision: Es ist durchaus zweifelhaft, in welchem Umfang Merkmale wie "geisteskrank", "geistesschwach", "Freitodgefahr", "Prostitution" gespeichert und auf jede Anfrage zur Verfügung gestellt werden müssen.

Die automatisierte Speicherung und Verarbeitung von Spuren- und Hinweisdaten in sog. Spurendokumentations-Systemen (SPUDOKs) bedarf ebenfalls einer besonderen Regelung. Gerade hier wird es erforderlich sein, eine Vielzahl von Daten über Nichtbeteiligte, über Hinweisgeber, zu Unrecht Verdächtigte u. ä. geben. Die hierin liegenden Risiken müssen durch strenge Zweckbindung und präzise Löschungsregelungen ausgeglichen werden. Besondere Errichtungsanordnungen für jeden Ermittlungskomplex müssen sicherstellen, daß die Beschränkungen, denen Straftäterdateien unterworfen werden, nicht mit Hilfe derartiger Systeme umgangen werden.

Weiterhin ungelöst ist das Problem, daß mangels einer regelmäßigen Rückmeldung des Ausgangs der Strafverfahren durch Gerichte und Staatsanwaltschaften weder eine Vervollständigung der Datensätze von Verdächtigen noch die von den KpS-Richtlinien vorgeschriebene Tilgung der Daten von Unschuldigen möglich ist. Das inzwischen eingeführte automatisierte Verfahren der Staatsanwaltschaft würde hierfür zwar geeignete technische Voraussetzungen schaffen, die beteiligten Stellen haben sich aber zu den erforderlichen Maßnahmen noch nicht bereitgefunden. Es ist zu hoffen, daß entsprechende Bemühungen, im Rahmen einer Revision der Anordnung über Mitteilungen in Strafsachen (MiStra) ein bundeseinheitliches Verfahren zu entwickeln, hier zu einer Besserung führen werden.

Der Berliner Landesgesetzgeber ist aufgerufen, sobald wie möglich hinreichende gesetzliche Grundlagen für die polizeiliche Informationsverarbeitung zu schaffen. Dies hat auch der Senat in seinem Bericht über die Auswirkungen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Dezember 1983 zum Volkszählungsgesetz 1983 zum Ausdruck gebracht.

Eine Arbeitsgruppe der Konferenz der Datenschutzbeauftragten wird hierfür Formulierungsvorschläge unterbreiten, die ich umgehend dem Senator für Inneres zuleiten werde.

Überprüfungen im Einzelfall

Einzelfallüberprüfungen wurden in allen Fällen vorgenommen, in denen sich Betroffene über ihrer Ansicht nach mangelhafte Datenverarbeitung bei der Polizei beschwert haben. Wesentliche Mängel konnten dabei nicht festgestellt werden.

Insbesondere hat die Umsetzung der KpS-Richtlinien weitere Fortschritte gemacht. Eine eigens geschaffene Arbeitsgruppe beim Referat Dienstleistungen der Direktion Verbrechensbekämpfung ist mit der Anlage, Übermittlung und Aussonderung von Kriminalakten befaßt. Ihr obliegt auch die Auswahl derjenigen Datensätze, die an das Bundeskriminalamt zur Einstellung in den bundesweiten Kriminalaktennachweis (KAN) gemeldet werden. Im Gegensatz zu anderen Bundesländern ist der Anteil derjenigen Daten, auf die ein bundesweiter Zugriff besteht, im Hinblick auf die Gesamtzahl der Datensätze im ISVB gering. Zum Zeitpunkt des Informationsgesprächs waren etwa 100000 Akten gesichtet, von denen 50000 vernichtet wurden. Aus 2 000 Akten wurden personenbezogene Daten an den KAN gemeldet.

Auch die Überprüfung einzelner Dienststellen von Amts wegen ergab keinen Anlaß zu formellen Beanstandungen. U. a. wurden überprüft die Ermittlungsgruppe Illegale Einreise und Beschäftigung beim Referat U/G der Direktion Verbrechensbekämpfung, das Kommissariat Gruppen-/Rohheitstaten, Rocker im Referat Organisiertes Verbrechen in der Direktion Verbrechensbekämpfung sowie drei zufällig ausgewählte Abschnitte. Die dabei zu Tage getretenen Probleme (Zulässigkeit der Führung von Arbeitskarteien, Speicherung Strafunmündiger im ISVB, Protokollierung der ISVB-Aktivitäten, Zugriffsberechtigung auf ISVB-Daten) müssen in größerem Zusammenhang erörtert werden.

Die Durchführung datenschutzrechtlicher Überprüfungen beim Polizeipräsidenten fand jederzeit die erforderliche Unterstützung, wenn auch die Praxis, mich auch bei geringen Anlässen nur auf dem Dienstweg über den Senator für Inneres zu unterrichten, zu Erschwernissen führt - ein Problem, das auch in anderen Geschäftsbereichen besteht.