Gesetz über die Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes
(Bundeskriminalamtes)
Vom 8. 3. 1951 (BGBI. 1 165) idF v. 29. 6. 1973 (BGBI. 1 704),
zuletzt geändert durch Ges. v. 9. 12. 1974 (BGBI. 1 3393)
BGBI. 111 21901
§ 1 [Allgemeine Aufgabe; Nationales Zentralbüro
von Interpol]
(1) Der Bund errichtet ein Bundeskriminalamt zur Zusammenarbeit
des Bundes und der Länder in der Kriminalpolizei. Seine Aufgabe
ist die Bekämpfung des Straftäters, soweit er sich international
oder über das Gebiet eines Landes hinaus betätigt oder
voraussichtlich betätigen wird.
(2) Das Bundeskriminalamt ist zugleich Nationales Zentralbüro
der Internationalen Kriminalpolizeilichen Organisation (Interpol)
für die Bundesrepublik Deutschland.
§ 2 [Zentralstelle des polizeilichen Informationssystems;
Forschung]
(1)Das Bundeskriminalamt hat als Zentralstelle
1. alle Nachrichten und Unterlagen für die polizeiliche Verbrechensbekämpfung
zu sammeln und auszuwerten. Es ist insoweit auch Zentralstelle
für den elektronischen Datenverbund zwischen Band und Ländern;
2. die Strafverfolgungsbehörden des Bundes und der Länder
unverzüglich über die sie betreffenden Nachrichten und
die in Erfahrung gebrachten Zusammenhänge von Straftaten
zu unterrichten;
3. erkennungsdienstliche Einrichtungen zu unterhalten;
4. die erforderlichen Einrichtungen für alle Bereiche kriminaltechnischer
Untersuchungen und für kriminialtechnische Forschung zu unterhalten
sowie die Zusammenarbeit der Polizei auf diesen Gebieten zu koordinieren;
5. die Entwicklung der Kriminalität zu beobachten und daraus
kriminalpolizeiliche Analysen und Statistiken zu erstellen;
6. Forschung zur Entwicklung polizeilicher Methoden und Arbeitsweisen
der Verbrechensbekämpfung zu betreiben;
7. die Polizei der Länder in der Vorbeugungsarbeit zur Verbrechensverhütung
zu unterstützen;
8. Fortbildungsveranstaltungen auf kriminalpolizeilichen Spezialgebieten
durchzuführen.
(2) Das Bundeskriminalamt erstattet erkennungsdienstliche und
kriminaltechnische Gutachten für Strafverfahren auf Anforderung
von Polizeidienststellen, Staatsanwaltschaften und Gerichten.
22. Juni 1995/6 UE 152/92 (Datum/Aktenzeichen)
Das Urteil ist noch nicht rechtskräftig!
Rechtsquellen:
VwGO § 42 Abs. 1 zweite Alternative VwG0; GG Art. 1 und 2;
BKAG §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 Nr. 1 ; BDSG § 14; StPO
§§81 b, 476 Abs. 2 Sätze 2 und 3
Schlagwörter:
Speicherung; Aufbewahrung; personenbezogene Daten; bereichsspezifische
Regelung; Übergangsfrist
Leitsätze:
Für die Speicherung und weitere Aufbewahrung/Vorhaltung personenbezogener
Daten durch das Bundeskriminalamt fehlt derzeit die Rechtsgrundlage.
Hess. VGH, Urteil vom 22. Juni 1995 6 UE 152/92 (Entscheidungsart,
Datum, Aktenzeichen)
Hessischer Verwaltungsgerichtshof 6. Senat 6 UE 152/92
VG Wiesbaden X/1 E 176/90
U r t e i 1
Verkündet am 22. Juni 1995
Im Namen des Volkes !
In dem Verwaltungsstreitverfahren des ........; Klägers und
Berufungsbeklagten, bevollmächtigt:
gegen
die .........; Beklagte und Berufungsklägerin,
wegen Löschung von personenbezogenen, in einer Datei
des Bundeskriminalamts gespeicherter Daten
hat der 6. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes durch
den Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Haensel, die Richter am
Hess. VGH Dr. Nassauer und Dr. Remmel sowie die ehrenamtlichen
Richterinnen Frank und Schnitt aufgrund der mündlichen Verhandlung
am 22. Juni 1995 für Recht erkannt:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Wiesbaden vom 27. November 1991 wird mit der Maßgabe zurückgewiesen,
daß der Tenor des verwaltungsgerichtlichen Urteils wie folgt
gefaßt wird:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 10. Juni
1988 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 14. Februar
1990 verpflichtet, die Löschung der über ihn, den Kläger,
gespeicherten und/oder aufbewahrten personenbezogenen Daten zu
verfügen und dem Kläger die Löschung zu bestätigen.
Die Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten
des Klägers vorläufig vollstreckbar. Jedoch kann die
Beklagte die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
der festgesetzten Kosten des Klägers abwenden, wenn dieser
nicht vor der Vollstreckung seinerseits in gleicher Höhe
Sicherheit leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger begehrt von der Beklagten die Löschung der
ihn betreffenden, bei dem Bundeskriminalamt gespeicherten Daten.
Gegen ihn waren bei der Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main die
Verfahren 71 Js 22890/82, 2 Js 17578/83, 80 Js 27054/83, 71 Js
37326/83, 71 Js 37834/87 und 86 Js 38714/88 anhängig. Sämtliche
Verfahren wurden gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt.
Mit Schreiben vom 12. Februar 1988 beantragte der Bevollmächtigte
des Klägers bei dem Bundeskriminalamt, die den Kläger
betreffenden Daten "und die Tatsache der anhängig gewesenen
Ermittlungsverfahren im Zentralcomputer zu löschen und mir
die Löschung förmlich zu bestätigen". Mit
Bescheid vom 10. Juni 1988 lehnte das Bundeskriminalamt den Antrag
ab und führte zur Begründung aus, gemäß den
Richtlinien für die Führung kriminalpolizeilicher personenbezogener
Sammlungen RKpS (GMB1. 1981, 120) sei die weitere Aufbewahrung
sowohl zur Erfüllung der Aufgaben der Strafverfolgung und
der Gefahrenabwehr durch Unterstützung der Sachverhaltsaufklärung,
Förderung der Feststellung Verdächtiger sowie durch
präventive Verbrechensbekämpfung und Hilfe zur Personenidentifizierung
als auch zur weiteren Aufgabenerfüllung und wegen der Wiederholungsgefahr
zulässig und erforderlich. Eine Aussonderung habe nur dann
zu erfolgen, wenn bei dem Betroffenen u.a. über einen Zeitraum
von 10 Jahren Voraussetzungen für die Aufnahme von Erkenntnissen
in die kriminalpolizeiliche Sammlung nicht vorlägen. Das
sei bei dem Kläger nicht der Fall. Nach den beim Bundeskriminalamt
vorhandenen Unterlagen sei der Kläger seit 1977 immer wieder
im Zusammenhang mit Handlungen, die mit Strafe bedroht seien,
sowohl als Täter als auch als Verdächtiger in Erscheinung
getreten. Unter Abwägung des öffentlichen Sicherheitsinteresses
und des privaten Schutzinteresses habe die erforderliche Ermessensausübung
zur Höherbewertung des öffentlichen Sicherheitsinteresses
geführt.
Den am 21. Juni 1988 eingelegten Widerspruch wies die Beklagte
mit Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 1990, den Bevollmächtigten
des Klägers zugestellt am 19. Februar 1990, zurück.
Am 27. Februar 1990 hat der Kläger Klage erhoben, zu deren
Begründung er vorgetragen hat, Anlaß für seinen
Löschungsantrag sei die Tatsache gewesen, daß er einige
Male bei Grenzübertritten und Verkehrskontrollen über
Stunden hinweg sistiert worden sei. Man habe ihm vorgehalten,
gegen ihn lägen Erkenntnisse vor, die auf Mitteilungen des
Bundeskriminalamtes basierten. Er habe einen auf Löschung
gerichteten Folgenbeseitigungsanspruch, der gewohnheitsrechtlich
anerkannt sei und seine Grundlage in den Freiheitsgrundrechten
und dem Rechtsstaatprinzip finde. Die Speicherung und Aufbewahrung
der Daten sei unzulässig, weil es hierfür keine hinreichende
Rechtsgrundlage gebe, die den Anforderungen genüge, welche
das Bundesverfassungsgericht im sogenannten Volkszählungsurteil
vom 15. Dezember 1983 (BVerfGE 65, 1 ff.) aufgestellt habe. Das
Gesetz über die Einrichtung eines Bundeskriminalamtes (BKAG)
enthalte keine Rechtsgrundlage, denn es weise dem Bundeskriminalamt
lediglich Aufgaben zu, verleihe ihm jedoch nicht entsprechende
Befugnisse. Die "KpS-Richtlinien" stellten ebenfalls
keine gesetzliche Grundlage dar, denn es handele sich nur um Verwaltungsvorschriften.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 10. Juni 1988
in der Form des Widerspruchsbescheides vom 14. Februar 1990 zu
verpflichten, die über ihn, den Kläger, gespeicherten
und/oder aufbewahrten personenbezogenen Daten zu löschen,
sowie die Löschung bzw. Vernichtung der personenbezogenen
Daten zu beurkunden.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat vorgetragen, die streitgegenständliche Tätigkeit
des Bundeskriminalamts finde ihre Rechtsgrundlagen in dem Gesetz
über die Errichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes (BKAG).
Danach habe das Bundeskriminalamt u.a. Nachrichten und Unterlagen
für die vorbeugende Verbrechensbekämpfung zu sammeln
und auszuwerten (§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 Nrn. 13 und 7, §
3 Abs. 1, § 5 Abs. 1 BKAG). Nach den vom Bundesverwaltungsgericht
(E 26, 169 ff.) aufgestellten Grundsätzen für die Aufbewahrung
erkennungsdienstlicher Unterlagen sei eine Aufbewahrung unabhängig
von Löschungsfristen im Bundeszentralregistergesetz, der
Einstellung des Verfahrens oder sogar eines Freispruchs dann gerechtfertigt
und notwendig, wenn nach kriminalistischer Erfahrung Anhaltspunkte
dafür bestünden, daß der Betroffene aufgrund der
Art und Schwere der ihm vorgeworfenen Straftat, nach seiner Persönlichkeit
und unter Berücksichtigung des Zeitraumes, während dessen
er strafrechtlich nicht in Erscheinung getreten sei, auch künftig
strafrechtlich in Erscheinung treten könnte. Gleichzeitig
müsse das öffentliche Interesse an der Aufbewahrung
die damit verbundene Beeinträchtigung des Betroffenen sowie
den möglichen Nachteil, der ihm durch die Verwertung der
Unterlagen entstehen könne, überwiegen. Die in Nr. 5.3
RKpS niedergelegten Grundsätze der zu treffenden Kriminalprognose
seien in Verbindung mit Nr. 5.1 Grundlage der der ablehnenden
Entscheidung zugrundeliegenden Ermessensentscheidung gewesen.
Die Verfahrenseinstellungen stünden der weiteren Aufbewahrung
der Daten/Unterlagen nicht entgegen. Nach § 81 b 2. Alternative
StPO dürften erkennungsdienstliche Unterlagen auch gegen
den Willen des Beschuldigten angefertigt werden, soweit dies für
Zwecke des Erkennungsdienstes notwendig sei. Aus dieser Regelung
i.V.m. § 2 Abs. 1 Nrn. 1 und 3, § 5 Abs. 1 BKAG ergäben
sich nicht nur die rechtlichen Voraussetzungen für die Aufnahme
der Unterlagen, sondern auch Grund und Grenzen für die Berechtigung,
einmal aufgenommene Unterlagen aufzubewahren. Dazu sei die Behörde
befugt, solange die weitere Aufbewahrung für die bezeichneten
Zwecke notwendig sei. Wenn bereits bei einem Freispruch die weitere
Aufbewahrung gerechtfertigt sein könne, so müsse dies
erst recht für die vorliegenden, den Kläger betreffenden
Verfahrensabschlüsse gelten.
Soweit der Kläger die Auskunft begehrt hat, ob und gegebenenfalls
an wen personenbezogene Daten des Klägers von der Beklagten
weitergeleitet worden seien, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren
mit Beschluß vom 10. August 1990 abgetrennt und anderweitig
fortgeführt.
Mit Urteil vom 27. November 1991 hat es der Klage im übrigen
stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, die über den
Kläger gespeicherten und/oder aufbewahrten personenbezogenen
Daten zu löschen sowie die Löschung bzw. Vernichtung
dem Kläger schriftlich zu bestätigen. Es hat seine Entscheidung
darauf gestützt, dem Kläger stehe ein Folgenbeseitigungsanspruch
zu, da eine den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Anforderungen
genügende bereichsspezifische gesetzliche Rechtsgrundlage
für die Speicherung bzw. Aufbewahrung personenbezogener Daten
fehle. Zwar könne es aus übergeordneten Gründen
des Gemeinwohls geboten sein, eine Behördenpraxis, die erst
aufgrund eines Wandels der verfassungsrechtlichen Anschauungen
den bis dahin angenommenen Einklang mit der Verfassung verliere,
für eine Übergangszeit hinzunehmen, bis der Gesetzgeber
Gelegenheit gehabt habe, die Regelungslücke zu schließen.
Jedoch habe der Gesetzgeber seit dem "Volkszählungsurteil"
des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Dezember 1983 (BVerfGE 65,
1 ff.) ausreichend Zeit gehabt, dem Wandel der verfassungsrechtlichen
Anschauungen Rechnung zu tragen. Die Übergangszeit sei abgelaufen.
Gegen das am 23. Dezember 1991 zugestellte Urteil hat die Beklagte
am 20. Januar 1992 Berufung eingelegt.
Sie trägt vor, die Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Unterlagen,
auf deren Vernichtung das Löschungsbegehren des Klägers
vorrangig gerichtet sei, sei nach ständiger Rechtssprechung
des Bundesverwaltungsgerichts durch die spezielle Vorschrift des
§ 81 b 2. Alt. StPO gedeckt. Diese Norm regele zwar ihrem
Wortlaut nach nur die Anfertigung erkennungsdienstlicher Unterlagen;
jedoch ergäben sich aus ihr auch Grund und Grenzen der Berechtigung,
einmal aufgenommene Unterlagen aufzubewahren. Dazu sei die Behörde
befugt, solange die weitere Aufbewahrung der Unterlagen für
Zwecke des Erkennungsdienstes " notwendig" sei. Mit
diesem Inhalt genüge die Vorschrift insbesondere den rechtsstaatlichen
Anforderungen an die Bestimmtheit einer Norm, die zur Vornehme
belastender Maßnahmen ermächtige. Das gelte unter dem
Blickwinkel des Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsgerichts
auch insoweit, als in der Aufbewahrung erkennungsdienstlicher
Unterlagen ein Eingriff in das aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht
herzuleitende Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu erblicken
sei. Soweit der Kläger die Löschung anderer beim Bundeskriminalamt
über ihn gespeicherter kriminalpolizeilicher Daten begehre,
sei auch für diese Speicherung eine wirksame Rechtsgrundlage
vorhanden. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 GG werde durch § 14
Abs. 1 des Bundesdatenschutzgesetzes i.V.m. § 2 . Abs. 1
Nr. 1 BKAG hinreichend Rechnung getragen. Aber auch für den
Fall, daß die gesetzlichen Grundlagen für die Beschränkung
des Rechtes auf informationelle Selbstbestimmung für unzureichend
gehalten würden, führe dies nicht zur Unzulässigkeit
der Sammlung und Speicherung personenbezogener Daten und Unterlagen
in kriminalpolizeilichen Sammlungen. Mit der Einräumung eines
"Übergangsbonus" werde die Notwendigkeit einer
Gesetzgebung und des damit verbundenen zeitlichen Aufwands anerkannt.
Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
lasse sich die Übergangsfrist nicht in festen Zeitabschnitten
bestimmen. Maßgeblich sei, daß Regierung und Parlament
im gebotenen Maße tätig würden. Wenn sich die
Novellierung des Bundeskriminalamtsgesetzes derzeit noch nicht
in einem konkreten Stadium des förmlichen Gesetzgebungsverfahrens
befinde, so sei dies vor allem darauf zurückzuführen,
daß die Abstimmung zwischen Bund und Ländern angesichts
der Komplexität und Vielschichtigkeit der Regelungsmaterie
noch nicht in dein erforderlichen Umfang habe herbeigeführt
werden können. Die Voraussetzungen für die Aufbewahrung
kriminalpolizeilicher Daten des Klägers beim BKA seien erfüllt.
Denn die weitere Speicherung sei zu Zwecken des Erkennungsdienstes
notwendig ( § 81 b 2. Alt. StPO) und zur Aufgabenerfüllung
des Bundeskriminalamtes erforderlich ( § 14 Abs. 1 BDSG i.V.m.
§ 2 Abs. 1 Nr. 1 BKAG).
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 27. November
1991 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Wiesbaden vom 27. November 1991 mit der Maßgabe zu zurückzuweisen,
daß der Tenor der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung
wie folgt gefaßt wird:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 10. Juni
1988 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 14. Februar
1990 verpflichtet, die Löschung der über ihn, den Kläger,
gespeicherten und/oder aufbewahrten personenbezogenen Daten zu
verfügen und dem Kläger die Löschung zu bestätigen.
Er schließt sich den Entscheidungsgründen des angefochtenen
Urteils an.
Die Verwaltungsvorgänge der Beklagten (1 Heft) haben vorgelegen
und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht
worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf die vorgenannten Unterlagen und den darüber hinausgehenden
Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung ist zulässig, insbesondere form- und fristgemäß
erhoben worden. Sie ist jedoch nicht begründet, denn das
Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.
Die Klage ist zulässig. Statthafte Klageart ist die Verpflichtungsklage
gemäß § 42 Abs. 1 zweite Alternative VwG0. Der
Kläger begehrt eine (stattgebende) Entscheidung über
seinen Antrag auf Löschung der ihn betreffenden beim Bundeskriminalamt
gespeicherten personenbezogenen Daten und damit den Erlaß
eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
VwVfG . Diese Entscheidung stellt die Regelung eines Einzelfalles
auf dem Gebiet des öffentlichen Rechtes dar und ist auf unmittelbare
Rechtswirkung nach außen gerichtet. Dem Kläger würde
durch eine seinem Löschungsbegehren stattgebende Entscheidung
und die Löschung ein Recht umfassend wiedergewährt,
das vor der Löschung möglicherweise beeinträchtigt
war. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seinem sogenannten
"Volkszählungsurteil" (Urteil vom 15. Dezember
1983 1 BvR 209, 269, 362, 420, 440, 484/83 BVerfGE 65, 1 ff.)
ein "Recht auf informationelle Selbstbestimmung" anerkannt,
das auf den in Art. 2 Abs. 1 und 1 Abs. 1 des Grundgesetzes GG
geregelten Grundrechten beruht. Das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung gewährleistet die Befugnis des Einzelnen,
grundsätzlich selbst über Preisgabe und Verwendung seiner
persönlichen Daten zu bestimmen (BVerfG, a.a.O., S. 43).
Die Löschungsentscheidung entfaltet unmittelbare Rechtswirkung
nach außen. Zwar dient die Speicherung von Daten in erster
Linie verwaltungsinternen Zwecken. Jedoch wird durch eine Entscheidung
über die Aufbewahrung bzw. die Löschung der den Kläger
betreffenden Daten sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung
unmittelbar berührt.
Die Klage ist auch begründet. Der Kläger kann die Löschung
der ihn betreffenden bei der Beklagten gespeicherten personenbezogenen
Daten unter dem Gesichtspunkt der Folgenbeseitigung verlangen.
Der Folgenbeseitigungsanspruch ist heute allgemein anerkannt und
wird aus der Verletzung von Grundrechten bzw. aus Art. 20 Abs.
3 GG hergeleitet, wonach die vollziehende Gewalt an Gesetz und
Recht gebunden ist. Daraus ergibt sich die Verpflichtung der vollziehenden
Gewalt, die rechtswidrigen Folgen ihrer Amtshandlungen zu beseitigen
(vgl. BVerwG, Urteile vom 21. September 1984 4 C 51/80 BayVB1.
1985, 154 f., und vom 19. Juli 1984 3 C 81/82 DVB1. 1984, 1178
f.).
Es ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinem Recht
auf informationelle Selbstbestimmung, daß die Beklagte die
über ihn EDV-mäßig erfaßten Daten weiterhin
gespeichert hält. Die Aufbewahrung der den Kläger betreffenden
Daten ist rechtswidrig, denn hierfür fehlt es an einer gesetzlichen
Grundlage. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist
zwar nicht schrankenlos gewährleistet. Der Einzelne hat nicht
ein Recht im Sinne einer absoluten, uneinschränkbaren Herrschaft
über "seine Daten". Grundsätzlich muß
er Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung
im überwiegenden allgemeinen Interesse hinnehmen. Diese Beschränkungen
bedürfen nach Art. 2 Abs. 1 GG jedoch einer verfassungsmäßigen
gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der
Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger
erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der
Normenklarheit entspricht. Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber
ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu
beachten, so daß die Grundrechte von der öffentlichen
Gewalt jeweils nur soweit beschränkt werden dürfen,
als es zum Schutz öffentlicher Interessen unerläßlich
ist. Angesichts der Gefährdung durch die Nutzung der automatischen
Datenverarbeitung hat der Gesetzgeber mehr als früher auch
organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen,
die der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts
entgegenwirken (vgl. zu allem BVerfGE, a.a.O., S. 43 f. m.w.N.).
Die Verwendung personenbezogener Daten setzt voraus, daß
der Gesetzgeber den Verwendungszweck bereichsspezifisch und präzise
bestimmt und daß die Daten für diesen Zweck geeignet
und erforderlich sind. Die Verwendung der Daten ist auf den gesetzlich
bestimmten Zweck begrenzt. Schon angesichts der Gefahren der automatischen
Datenverarbeitung ist ein -amtshilfefester- Schutz gegen Zweckentfremdung
durch Weitergabe und Verwertungsverbote erforderlich. Als weitere
verfahrensrechtliche Schutzvorkehrungen sind Aufklärungs-,
Auskunfts- und Löschungspflichten wesentlich (BVerfG, a.a.O.,
s. 46).
Diesen Erfordernissen einer bereichsspezifischen Regelung genügen
die §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 Nr. 1. des Gesetzes über
die Einrichtung eines Bundeskriminalamtes vom 29. Juni 1973 BKAG
(BGB1. I S. 704) auch in Verbindung mit § 14 des Bundesdatenschutzgesetzes
vom 20. Dezember 1990 BDSG (BGB1. I S. 2954) nicht. Die genannten
Normen des BKAG stellen lediglich Aufgabenzuweisungen dar, nicht
aber Normen, in denen die Voraussetzungen für die Befugnis
zur Speicherung und für die Verpflichtung zur Löschung
personenbezogener Daten geregelt sind. Daran ändert auch
§ 14 BDSG nichts, denn dieser Norm fehlt die Bereichsspezifität.
Auch die Richtlinien für die Führung kriminalpolizeilicher
personenbezogener Sammlungen RKpS (GMB1. 1981, 120 ff.) genügen
den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Erfordernissen
nicht, denn sie stellen nur verwaltungsinternes Innenrecht dar
und haben nicht die geforderte Gesetzesqualität.
Auf § 81 b StPO läßt sich die weitere EDV-mäßige
Speicherung der den Kläger betreffenden staatsanwaltschaftlichen
Ermittlungsverfahren ebenfalls nicht stützen. Soweit es für
Zwecke der Durchführung des Strafverfahrens oder für
die Zwecke des Erkennungsdienstes notwendig ist, dürfen nach
dieser Vorschrift Lichtbilder und Fingerabdrücke des Beschuldigten
auch gegen seinen Willen aufgenommen und Messungen und ähnliche
Maßnahmen an ihm vorgenommen werden. Die Vorschrift enthält
somit zwei Alternativen. Sie betrifft zunächst diejenigen
Lichtbilder, Fingerabdruckblätter, Messungsprotokolle sowie
Beurkundungen ähnlicher Maßnahmen, die zur Durchführung
eines konkreten Strafverfahrens angefertigt wurden (§ 81
b 1. Alternative STPO), während die Anfertigung, Aufbewahrung
und systematische Zusammenstellung erkennungsdienstlicher Unterlagen
in kriminalpolizeilichen Sammlungen nach § 81 b 2. Alternative
STPO ohne unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten Strafverfahren
der vorsorgenden Bereitstellung von sachlichen Hilfsmitteln für
die sachgerechte Wahrnehmung der Aufgaben, die der Kriminalpolizei
hinsichtlich der Erforschung und Aufklärung von Straftaten
nach § 163 STPO zugewiesen sind, dienen (vgl. BVerwG, Beschluß
vom 12. Juli 1989 1 B 85.89 DÖV 1990, 117; Hess. VGH, Urteil
vom 9. März 1993 11 UE 2613/89 NVWZRR 1994, 652 f.). Wesentlich
ist allerdings, daß die genannten Maßnahmen in beiden
Fällen nur gegen einen "Beschuldigten" angeordnet
werden dürfen. Die Anfertigung der genannten Unterlagen muß
aus einem konkreten gegen den Betroffenen als Beschuldigten geführten
Strafverfahren hervorgehen und sich aufgrund der Ergebnisse dieses
Verfahrens als notwendig erweisen. Nach der zitierten Rechtsprechung
dürfen die ursprünglich zur Durchführung eines
Strafverfahrens erhobenen Unterlagen jedenfalls darin auch für
Zwecke des Erkennungsdienstes aufbewahrt und verwertet werden,
wenn und soweit zugleich die für die Anfertigung und Aufbewahrung
erkennungsdienstlicher Unterlagen in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
entwickelten Voraussetzungen vorliegen (BVerwG, a.a.O.; Hess.
VGH, a.a.0.).
Da es hier nicht um die Aufbewahrung oder Speicherung erkennungsdienstlicher
Unterlagen, die in erster Linie der Identifizierung von Personen
dienen sollen, geht, sondern um die Frage, ob bei der Beklagten
andere EDV-mäßig gespeicherte personenbezogene Daten
weiterhin gespeichert bleiben dürfen, ist § 81 b StPO
auch in seiner zweiten Alternative nicht einschlägig.
Andere Normen, die als Ermächtigungsgrundlage in Betracht
kommen, sind nicht ersichtlich.
Der Klage ist auch nicht deshalb der Erfolg versagt, weil dem
Bundesgesetzgeber Gelegenheit gegeben werden müßte,
noch eine die Speicherung und Aufbewahrung personenbezogener Daten
betreffende bereichsspezifische gesetzliche Ermächtigungsgrundlage
zu schaffen. Zwar kann es aus übergeordneten Gründen
des Gemeinwohls geboten sein, eine Behördenpraxis, die erst
aufgrund eines Wandels der verfassungsrechtlichen Anschauungen
den bis dahin angenommenen Einklang mit der Verfassung verliert,
für eine Übergangszeit hinzunehmen, bis der Gesetzgeber
Gelegenheit gehabt hat, die Regelungslücke zu schließen
(BVerfG, Beschluß vom 13. Juni 1979 1 BvR 699/77 BVerfGE
51, 268 ff., 288 m.w.N.). Auch ist die Übergangsfrist zum
Erlaß von bereichsspezifischen Vorschriften des Datenschutzes
nicht in festen Zeitabschnitten zu bestimmen. Entscheidend ist,
daß Regierung und Parlament diesen Wandel respektieren und
in gebotenem Maße tätig werden, wobei dies von zahlreichen
Gegebenheiten abhängt, etwa der allgemeinen Belastung des
Gesetzgebers, dem Ablauf der Legislaturperiode, dem Ausmaß
an Übereinstimmung der maßgeblichen politischen Kräfte
in Parlament und Regierung, der im Sicherheitsbereich unentbehrlichen
Abstimmung zwischen Bund und Ländern und vor allem der Intensität
des Eingriffs in die Rechte des Einzelnen (BVerfG, a.a.O., S.
288 ff.).
Jedoch ist diese Übergangszeit jedenfalls in Bezug auf die
Speicherung von Daten eingestellter Ermittlungsverfahren, inzwischen
abgelaufen. Bereits seit Erlaß des Volkszählungsurteils
im Jahre 1983 ist dem Gesetzgeber bekannt, daß Gesetzgebungsbedarf
besteht. Seitdem sind nahezu 12 Jahre vergangen, ohne daß
die bereichsspezifischen Regelungen betreffend die Speicherung
und Verwendung von Daten durch das Bundeskriminalamt vom Gesetzgeber
erlassen wurden. Dies bedeutet, daß seit nahezu 12 Jahren
Betroffene Eingriffe in ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung
ohne Ermächtigungsgrundlage hinnehmen müssen. Zweck
der dem Gesetzgeber zustehenden Übergangszeit ist es nicht,
eine rechtswidrige Praxis zu legitimieren, sondern ihm ausreichend
Zeit für Beratung und Erlaß der entsprechenden Regelungen
zu geben (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1990 1 C 42.83 BVerwGE
84, 375 ff., 384). Diese Gelegenheit hat der Gesetzgeber gehabt.
Das BKAG ist zuletzt mit Gesetz vom 19. Oktober 1994 @ (BGB1.
I S. 2978) geändert worden. Spätestens bei dieser Gesetzesänderung
hätten über den hier nicht einschlägigen §
9 BKAG hinaus bereichsspezifische gesetzliche Regelungen für
die Behandlung von personenbezogenen Daten im Zuständigkeitsbereich
des Bundeskriminalamts geschaffen werden können.
Die verstrichene Zeit von nahezu 12 Jahren ist so lang, daß
auch der Gesichtspunkt, die Abstimmung zwischen Bund und Ländern
habe angesichts der Komplexität und Vielschichtigkeit der
Regelungsmaterie noch nicht in dem erforderlichen Umfang herbeigeführt
werden können, nur noch von untergeordneter Bedeutung ist.
Auch der Einwand, die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen
müsse Grundrechtseingriffe gebieten, um nicht zu Zuständen
zu gelangen, die der verfassungsmäßigen Ordnung noch
ferner stünden, vermag unter Berücksichtigung der verstrichenen
langen Zeit Grundrechtseingriffe in das Recht der informationellen
Selbstbestimmung jedenfalls in einem Fall wie dem vorliegenden
nicht länger zu rechtfertigen.
Aber auch dann, wenn man davon ausginge, daß die dem Bundesgesetzgeber
zustehende Übergangsfrist zur Schaffung einer die Speicherung
und Aufbewahrung personenbezogener Daten betreffenden bereichsspezifischen
gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage derzeit noch nicht abgelaufen
wäre, hätte die Klage Erfolg, denn bis zur Herstellung
eines verfassungsmäßigen Zustandes sind die Behörden
zu Eingriffen in verfassungsrechtlich geschützte Positionen
auf das beschränkt, was im konkreten Fall unerläßlich
ist (BVerfG, a.a.O., S. 291 f.). Die Speicherung eingestellter
Ermittlungsverfahren über lange Zeit ist nicht unerläßlich,
sondern äußerst fragwürdig. Durch Art. 4 des Gesetzes
vom 28. Oktober 1994 (BGB1. I S. 3186) ist in die Strafprozeßordnung
ein Achtes Buch eingefügt worden, das ein bei dem Bundeszentralregister
zu führendes zentrales staatsanwaltschaftliches Verfahrensregister
betrifft. Nach § 476 Abs. 2 Satz 2 STPO in der Fassung des
Gesetzes vom 28. Oktober 1994 sind die Daten zwei Jahre nach der
Erledigung des Verfahrens zu löschen, wenn der Beschuldigte
rechtskräftig freigesprochen, die Eröffnung des Hauptverfahrens
gegen ihn unanfechtbar abgelehnt oder das Verfahren nicht nur
vorläufig eingestellt wird, es sei denn, vor Eintritt der
Löschungsfrist wird ein weiteres Verfahren zur Eintragung
in das Verfahrensregister mitgeteilt. Nach Satz 3 der Vorschrift
bleiben in diesem Fall die Daten gespeichert, bis für alle
Eintragungen die Löschungsvoraussetzungen vorliegen. Aus
dieser bundesgesetzlichen Neuregelung betreffend ein anderes bundesweit
geführtes, ebenfalls Strafermittlungen betreffendes Register
mit einer eingeschränkten Zugriffsberechtigung (vgl. §
474 Abs. 3 Satz 2 STPO) ist für die dem Gesetzgeber zustehende,
das BKAG betreffende Übergangsfrist der Schluß zu ziehen,
daß im Hinblick auf eine Minimierung des Eingriffs in das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung eine Löschungsfrist
von zwei Jahren wie im Falle der für das neue staatsanwaltschaftliche
Verfahrensregister geregelten Frist völlig ausreichend ist.
Es erscheint nicht plausibel, daß die personenbezogenen
Daten im Zuständigkeitsbereich des Bundeskriminalamts zehn
Jahre gespeichert gehalten werden dürfen, während der
Bundesgesetzgeber für die Staatsanwaltschaften bei Verdachtsermittlungen
eine Vorhaltung der Daten für die Dauer von nur zwei Jahren
für ausreichend hält.
Geht man auch im vorliegenden Fall von zwei Jahren aus, so hätten
alle sechs hier streitigen Eintragungen die letzte Eintragung
betrifft das Verfahren 86 Js 38714/88 und damit ein Verfahren
aus dem Jahre 1988 spätestens Ende 1990 aus dem Register
der Beklagten gelöscht werden müssen.
Da der Kläger durch die Aufbewahrung der ihn betreffenden
personenbezogenen Daten nach wie vor in seinem Recht auf informationelle
Selbstbestimmung verletzt wird, ist sein Folgenbeseitigungsanspruch
auf Löschung der Daten gegeben.
Sein zusätzliches Begehren, von der Beklagten eine Bestätigung
der Löschung bzw. Vernichtung der Daten zu erhalten, folgt
aus dem Folgenbeseitigungsanspruch.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwG0,
die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit
aus §§ 167 VwG0, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwG0
zuzulassen wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Frage,
ob die dem Gesetzgeber zustehende Übergangszeit abgelaufen
ist.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diese Entscheidung steht den Beteiligten die Revision an
das Bundesverwaltungsgericht zu. Die Revision ist innerhalb eines
Monats nach Zustellung dieser Entscheidung durch einen Rechtsanwalt
oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule (juristische
Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können
sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum
Richteramt vertreten lassen) schriftlich beim
Hessischen Verwaltungsgerichtshof
Brüder-Grimm Platz 1
34117 Kassel
einzulegen, und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser
Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist bei dem
Bundesverwaltungsgericht (Hardenbergstraße 31, 10623 Berlin)
einzureichen. Die Begründung muß einen bestimmten Antrag
enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel
gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.
Haensel; Dr. Nassauer; Dr. Remmel
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