4.3 Bau- und Wohnungswesen

Automatisierter Abruf und Datenübermittlung aus dem Liegenschaftskataster

§ 28 Abs. 1 Nr. 2 Gesetz über das Vermessungswesen in Berlin 116 ermächtigt die Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen, Rechtsverordnungen zur Benutzung des Liegenschaftskatasters zu erlassen. Ein Entwurf für eine Verordnung über die Abgabe digitaler Angaben aus dem Liegenschaftskataster (Lika-AbgabeVO) liegt vor. Ein Entwurf für eine Verordnung über die Benutzung des Liegenschaftskatasters mit Hilfe automatisierter Abrufverfahren (LikA-AbrufVO) wurde ebenfalls erstellt. Während durch die Lika-AbgabeVO geregelt werden soll, daß auch andere Behörden, sonstige öffentliche Stellen und Unternehmen zur Erfüllung ihrer Aufgaben sowie Grundstückseigentümer, Erbbauberechtigte und Nutzungsberechtigte für die Verwaltung ihrer Liegenschaften auf maschinenlesbaren Datenträgern Angaben aus dem Liegenschaftskataster erhalten dürfen, soll durch die Lika-AbrufVO vorgeschrieben werden, daß Vermessungsstellen und andere öffentliche Stellen zur Erfüllung ihrer Aufgaben sowie Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit Hilfe automatisierter Abrufverfahren auf die Daten des Liegenschaftskatasters zugreifen dürfen.

Wir haben empfohlen, die Datenempfänger bzw. Abrufberechtigten, die Übermittlungszwecke und die zu übermittelnden Daten zu konkretisieren. Die Empfänger der Datenübermittlung sind so genau wie möglich zu bezeichnen und der Verwendungszweck abschließend und so konkret wie möglich anzugeben. Insbesondere war zu prüfen, ob stets die Angaben über die Eigentümer, Erbbauberechtigten und andere Personen bei der Übermittlung erforderlich sind. Bei der Abgabe oder dem Abruf von reinen Grundstücks- und Flächendaten sind weniger detaillierte Regelungen ausreichend.

Ein Online-Zugriff auf die Daten des Liegenschaftskatasters kommt nur für die Stellen in Betracht, die so häufig auf die personenbezogenen Daten zurückgreifen müssen, daß eine ständige Abrufmöglichkeit erforderlich ist. Dabei ist fraglich, ob die Stellen, die ohnehin Daten auf maschinenlesbaren Datenträgern erhalten, überhaupt noch einen Online-Zugriff benötigen. Die Erörterungen dauern noch an.

Akteneinsicht für Betroffenenvertreter in Sanierungsgebieten

Das Baugesetzbuch (BauGB) schreibt vor, daß städtebauliche Sanierungsmaßnahmen mit den Eigentümern, Mietern, Pächtern und sonstigen von der Sanierung Betroffenen möglichst frühzeitig erörtert werden sollen. Die Betroffenen sollen zur Mitwirkung bei der Sanierung und zur Durchführung der erforderlichen baulichen Maßnahmen angeregt und hierbei im Rahmen des Möglichen beraten werden (§ 37 BauGB). Zu diesem Zweck werden Betroffenenvertretungen gebildet, die den betroffenen Personen neben ihrer unmittelbaren Mitwirkung in geeigneter Form auch eine mittelbare Mitwirkung ermöglichen sollen. Fraglich ist, unter welchen Voraussetzungen die Sprecher dieser Betroffenenvertretungen Einsicht in Akten über das Sanierungsverfahren erhalten können.

Die Betroffenenvertretung ist eine nicht-öffentliche Stelle, der personenbezogene Daten nur dann übermittelt werden dürfen, wenn eine Rechtsvorschrift dies erlaubt oder der (datenschutzrechtlich) Betroffene eingewilligt hat. Als Rechtsvorschriften, die dies in bestimmtem Umfang erlauben, können die Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt und das dazu in der Bundesrepublik inzwischen in Kraft getretene Umweltinformationsgesetz (UIG) 117 gesehen werden. Diese Vorschriften enthalten eine weite Bestimmung des Begriffs "Informationen über die Umwelt" und schließen deshalb auch Informationen über Sanierungsvorhaben nach dem Baugesetzbuch ein. Allerdings gestatten auch diese keinen unbeschränkten Zugang zu personenbezogenen Daten, die in umweltrelevanten Verwaltungsvorgängen enthalten sein können. Ein Anspruch auf Akteneinsicht besteht nicht, soweit durch das Bekanntwerden der Informationen personenbezogene Daten offenbart und dadurch schutzwürdige Interessen der Betroffenen beeinträchtigt würden (§ 8 UIG). Die aktenführenden Stellen haben deshalb im Einzelfall zu prüfen, wann aus diesem Grund ein Anspruch auf Informationszugang ausnahmsweise nicht besteht. Soweit schutzwürdige Interessen der Betroffenen durch die Einsichtnahme oder Auskunftserteilung nicht beeinträchtigt werden, ist auch der Zugang zu personenbezogenen Daten zu ermöglichen. In allen anderen Fällen ist zu prüfen, ob mit verhältnismäßigem Aufwand Akten anonymisiert werden können. Erst wenn dies verneint werden muß, darf den Betroffenenvertretern der Zugang zu personenbezogenen Umweltinformationen verwehrt werden.

Allerdings ist in all den Fällen, in denen die Betroffenenvertreter Einsicht in personenbezogene Sanierungsunterlagen erhalten, sicherzustellen, daß die von den auskunftspflichtigen Personen nach dem Baugesetzbuch erhobenen Daten nur zu Zwecken der Sanierung verwendet werden. Die Behörde hat durch geeignete Maßnahmen zu gewährleisten, daß auch die Betroffenenvertreter sich (z.B. vertraglich) verpflichten, die personenbezogenen Daten, die sie durch Akteneinsicht erhoben haben, nicht für andere Zwecke zu verwenden und nach Aufhebung der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets zu löschen 117a.

Rechte von Vermietern und Mietern

Ein Petent beschwerte sich, daß ein Bezirksamt von ihm verlangte, daß er seine Einkommensnachweise, die er im Rahmen des Freistellungsverfahrens mit Ausgleichszahlungen nach § 7 Abs. 3 Wohnungsbindungsgesetz (WoBindG) vorzulegen hat, erst dem Vermieter überlassen sollte, bevor dieser sie an das Wohnungsamt weiterleitet.

Neugeschaffener, öffentlich geförderter Wohnraum kann auch nichtberechtigten Personen überlassen werden, wenn das Wohnungsamt nach Abwägung der verschiedenen Interessen einer Freistellung zugestimmt hat. Gemäß § 7 Abs. 3 WoBindG kann die Freistellung mit Nebenbestimmungen, z.B. einer Befristung, Bedingung oder Auflage, versehen werden. Als Auflage wird wegen Überschreitung der maßgeblichen Einkommensgrenze eine laufende monatliche Ausgleichszahlung festgesetzt. Adressat des Freistellungsbescheides und somit zahlungspflichtig gegenüber dem Wohnungsamt ist der Verfügungsberechtigte über den Wohnraum, also der Vermieter. Dieser hat die Möglichkeit, die festgesetzte Ausgleichszahlung als Zuschlag zur Einzelmiete auf den Mieter abzuwälzen. Die Höhe der Ausgleichszahlung wird alle drei Jahre überprüft. Auf entsprechende Aufforderung des Wohnungsamtes sind die persönlichen und die Einkommenverhältnisse der Wohnungsnutzer neu nachzuweisen.

Gegenüber dem Petenten bestand das Wohnungsamt darauf, die Unterlagen bzw. Nachweise zur Einkommenssituation nur über den Vermieter dem Bezirksamt zu übermitteln. Es ist datenschutzrechtlich geboten, personenbezogene Daten unmittelbar beim Betroffenen zu erheben, wenn eine Rechtsvorschrift nichts anderes vorsieht (§ 10 Abs. 1 BlnDSG). Daraus folgt, daß Mieter bei einer Freistellung mit Ausgleichszahlung nach § 7 WoBindG die Möglichkeit haben müssen, ihre Daten unmittelbar und nicht auf dem Wege über den Vermieter an das Wohnungsamt zu übermitteln. Auf unsere Bedenken erläuterte das Wohnungsamt, daß es dem betroffenen Mieter gestattet ist, die geforderten Unterlagen in einem verschlossenen Umschlag über den Verfügungsberechtigten oder direkt bei dem zuständigen Wohnungsamt einzureichen.

Wegen des Widerspruchs zwischen dem angeblichen Verfahrensablauf und dem tatsächlichen Verhalten des Wohnungsamtes haben wir eine Änderung der im Verfahren verwendeten Formblätter gefordert. Das Wohnungsamt ist unserer Anregung gefolgt und hat den entsprechenden Vordruck modifiziert. Der Verfügungsberechtigte wird darin nunmehr ausdrücklich darauf hingewiesen, daß "auch keine Bedenken bestehen, wenn Ihr Mieter diese Unterlagen direkt bei uns einreicht".

In unserem Jahresbericht 1993 haben wir berichtet, daß für die Unterrichtung der Mieter über die Antragstellung des Eigentümers auf eine Abgeschlossenheitsbescheinigung die nach § 13 BlnDSG erforderliche Rechtsgrundlage fehlt 118.

Ein Gesetzentwurf der Fraktion Bündnis 90/GRÜNE, der die Unterrichtung der Mieter auf eine rechtliche Grundlage stellen sollte, fand im Abgeordnetenhaus keine Mehrheit. Im Bauausschuß wurde beschlossen, testweise für ca. ein Jahr bei Anträgen auf Ab geschlossenheitsbescheinigung die Einwilligung des Vermieters zur Information des Mieters auf freiwilliger Basis zu erbitten. Das Verfahren sieht vor, daß der betroffene Vermieter vom zuständigen Wohnungsamt des Bezirksamtes angeschrieben und um Zustimmung zur Mieterinformation gebeten wird. Bei Zustimmung soll die Informationsbroschüre zur Umwandlung an die betroffenen Mieter verteilt werden. Nach Abschluß der einjährigen Testphase soll erneut geprüft werden, ob weiterhin Bedarf an einer bereichsspezifischen Regelung besteht und ob entsprechende gesetzgeberische Maßnahmen auf Bundesebene anzuregen sind.

Wohnungsleerstand ist ein soziales Übel in einer Zeit, in der erheblicher Mangel an - bezahlbaren - Wohnungen herrscht. Der Baustadtrat eines Bezirksamtes kam auf die Idee, die Briefzusteller könnten mithelfen, leerstehende Wohnungen aufzuspüren.

Die Erfassung einer leerstehenden Wohnung betrifft immer die Anschrift, die Angabe, daß die Wohnung mit großer Wahrscheinlichkeit nicht bewohnt ist, und in der Regel den Namen des bisherigen Mieters. Somit werden personenbezogene Daten erhoben. Die Erhebung dieser Daten ist für die Erfüllung der Aufgaben des Postdienstes nicht erforderlich und auch durch die Postdienstdatenschutzverordnung nicht gedeckt.

Zwischen dem Bundesdatenschutzbeauftragten und der Generaldirektion der Deutschen Bundespost - Postdienst - bestand Einvernehmen, daß Anschriftenermittlungen nicht zu den Aufgaben des Postdienstes gehören. Bei ihrer Tätigkeit erhalten Postzusteller zum Teil tiefgehende Einblicke in die Lebensverhältnisse ihrer Zustellbereiche und deren Bewohner. Diese Kenntnisse unterliegen der Amtsverschwiegenheit. Eine aufgabenfremde Ermittlungstätigkeit würde dagegen verstoßen.

Weil schon die Übermittlung der Daten nicht rechtmäßig erfolgt, wäre auch eine Nutzung dieser Daten durch die empfangende Stelle unzulässig. Nach § 42 Abs. 1 ASOG können die Ordnungsbehörden nur rechtmäßig erhobene personenbezogene Daten in Akten oder Dateien speichern, verändern und nutzen, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben, zu einer zeitlich befristeten Dokumentation oder zur Vorgangsverwaltung erforderlich ist. Dies gilt auch für personenbezogene Daten, die die Ordnungsbehörden unaufgefordert durch Dritte erlangt haben. Bei allem Verständnis für die Aufgabe, Wohnungsleerstand zu beseitigen, dürften damit Mitteilungen der Briefzusteller vom Wohnungsamt nicht genutzt werden.

4.4. Finanzen

Fehlende Gesetze

Die Abgabenordnung (AO) ist das Verfahrensgesetz der Steuerverwaltung, in dem die bereichsspezifischen Besonderheiten präzise geregelt sein sollten. Dies wäre um so naheliegender, als das in § 30 AO verankerte Steuergeheimnis von jeher eine besonders strenge Vorschrift zum Schutz von Bürgerdaten darstellt. Gleichwohl fehlt es an detaillierten Bestimmungen zum Datenschutz. Im Gegenteil: Die Vagheit der vorhandenen Regeln führt immer wieder zu Auseinandersetzungen mit der Finanzverwaltung. Nicht verständlich ist daher die Auffassung des Senats 119, bereichsspezifische Datenschutznormen fehlten nicht.

Trotz alledem ist die dringend erforderliche Änderung der Abgabenordnung in diesem Jahr nicht weiterverfolgt worden. Ganz im Gegenteil: Das Bundesministerium für Finanzen hatte Ende 1993 den Vorschlag unterbreitet, den Entwurf eines Abgabenordnungsänderungsgesetzes 1994 nicht weiterzuverfolgen. Es sah nach der Verabschiedung des Mißbrauchsbekämpfungs- und Steuerbereinigungsgesetzes "keinen Handlungsbedarf mehr in datenschutzrechtlicher Hinsicht" 120. 1994 hat sich tatsächlich in diesem Bereich nichts getan. Zu hoffen bleibt, daß das Gesetzesvorhaben 1995 wieder aufgenommen wird.

Nach langen Diskussionen ist es dagegen in diesem Jahr noch zur Verabschiedung des umstrittenen Entschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetzes 121121 gekommen. Außer den von vielen erwarteten Entschädigungs- und Ausgleichsregelungen brachte es eine Änderung des Gesetzes zur Regelung offener Vermögensfragen. Die von der Berliner Verwaltung für Datenübermittlungen lange erwarteten, notwendigen Übermittlungsbefugnisse sind jedoch auch diesmal nicht geschaffen worden, so daß die Berliner Ämter für Offene Vermögensfragen (LAROV, ÄROV) sowie andere betroffene Behörden nach wie vor auf ein Landesausführungsgesetz warten müssen, das die fehlenden bereichsspezifischen Regelungen für die Datenverarbeitung der Ämter schafft.

Vorfeldermittlungen der Steuerfahndung

Auch öffentliche Stellen erhalten manchmal Post von der Steuerfahndung. Diese wandte sich an mehrere Krankenhäuser des Landes Berlin mit dem Ersuchen, Daten über bestimmte Personen zu übermitteln. Die Anfrage erfolgte ohne nähere Begründung und unter Angabe einer langen Kette von Rechtsgrundlagen, die eine Vielzahl von Fallgestaltungen betreffen können. Welche Ermittlungen die Steuerfahndung durchführen wollte, blieb für die Krankenhäuser unklar.

Bei den Anfragen handelte es sich um Vorfeldermittlungen, die die Steuerfahndung nach § 208 Abs. 1 Nr. 3 AO durchführen wollte. Vorfeldermittlungen dienen der Aufdeckung und Ermittlung unbekannter Steuerfälle, also von Fällen, in denen die Täter oder die Tatbestandsverwirklichung unbekannt sind. Sie sind dann zulässig, wenn zwar keine konkreten Anhaltspunkte für eine Straftat oder Ordnungswidrigkeit gegeben sind, jedoch die Möglichkeit einer Steuerverkürzung vermutet wird.

Die um Auskunft ersuchte Behörde ist nach § 12 Abs. 3 BlnDSG verpflichtet, die Zulässigkeit der erbetenen Datenübermittlung zu überprüfen. Dazu ist es erforderlich, daß die um Auskunft ersuchende Stelle ihre Anfrage auch begründet und die Rechtsgrundlagen für das Ersuchen benennt.

Um Fahndungsmaßnahmen der Steuerfahndung ins Blaue hinein zu verhindern, setzt nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs ein auf eine Vorfeldermittlung gestütztes Auskunftsersuchen voraus, daß aufgrund von Ermittlungserfahrungen Erkenntnisse darüber vor liegen, daß von einer bestimmten Gruppe von Steuerpflichtigen verhältnismäßige viele Steuern verkürzen 122.

Die Steuerfahndungsstelle hat im vorliegenden Fall bei ihren Anfragen keine Begründungen abgegeben, die es den Krankenhäusern ermöglicht hätte, ihre Übermittlungspflichten zu prüfen. Die Anfragen dürfen jedoch erst dann beantwortet werden, wenn dies erfolgt ist. Die Senatsverwaltung für Finanzen hält weitere Begründungen der Steuerfahndung nicht für erforderlich. Sie meint, daß das Berliner Datenschutzgesetz nicht anwendbar ist, sondern will das Bundesdatenschutzgesetz heranziehen. Danach trägt derjenige, der um Auskunft ersucht, die Verantwortung für die Zulässigkeit seines Ersuchens und muß dieses daher nicht weiter begründen.

Dieser Rechtsauffassung liegt ein falsches Verständnis des § 2 Abs. 1 BlnDSG zugrunde. Danach findet das Berliner Datenschutzgesetz Anwendung bei allen Behörden und öffentlichen Stellen des Landes Berlin und damit unzweifelhaft auch auf die Datenverarbeitung der Finanzämter und deren Steuerfahndung. Die Anwendbarkeit des Berliner Datenschutzgesetzes wird auch nicht dadurch ausgeschlossen, daß § 2 Abs. 3 BlnDSG besagt, daß - soweit personenbezogene Daten im Anwendungsbereich des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (Verwaltungsverfahrensgesetz) verarbeitet werden - die Vorschriften des Berliner Datenschutzgesetzes gelten. Diese Regelung stellt vielmehr lediglich klar, daß das Verwaltungsverfahrensgesetz nicht als gegenüber dem BlnDSG vorrangige und dieses daher ausschließende Materie zu betrachten ist.

Kontoauszüge mit Steuerdaten und das Steuergeheimnis

Die Freude über seine Steuerrückerstattung verging einem Bürger, als er sah, daß sich auf seinem Kontoauszug außer dem Betrag einer Gutschrift durch das Finanzamt auch einzelne Daten seines Rückzahlungsbescheides wiederfanden. Das Finanzamt hatte auf dem Überweisungsträger z.B. Angaben zur Steuerart und den konkreten Steuerbeträgen gemacht.

Seit Dezember 1993 erscheinen auf den Überweisungsträgern bei Arbeitnehmerveranlagungen nur noch die Steuernummer und der Veranlagungszeitraum. Weitere Daten aus dem Rückerstattungsbescheid werden nicht mehr angegeben. Entsprechend wird bei der Erstattung von Kraftfahrzeugsteuer verfahren. Bei allen anderen Veranlagungsarten werden auf dem Überweisungsträger der Betrag, die Steuerart und der Zeitraum der Veranlagung erläutert. Einen solchen Überweisungsträger hatte auch der Petent erhalten. Bei der beschriebenen Verfahrensweise handelt es sich um ein bundeseinheitlich abgestimmtes Verfahren.

Der Bürger war das Opfer eines Fehlers, der den Finanzbehörden bei der seit Anfang 1992 in Berlin durchgeführten Überführung des Arbeitnehmerbesteuerungsverfahrens auf Speicherkonten unterlaufen ist. Dabei war übersehen worden, daß nur noch in bestimmten Erstattungsfällen auf den Überweisungsträgern differenzierte Angaben gemacht werden sollen.

Entgegen der Auffassung der Oberfinanzdirektion und der Senatsverwaltung für Finanzen halten wir auch bei den Veranlagungsarten, bei denen weiterhin differenzierte Angaben zur Steuererstattung auf dem Überweisungsträger der Bank erscheinen, eine Beschränkung der Daten auf die Angabe der Steuernummer und des Veranlagungszeitraumes für erforderlich. Gegebenenfalls muß eine gesonderte Erstattungsmitteilung für den Steuerschuldner gefertigt werden. Nur so ist sichergestellt, daß die Banken nicht mehr an Informationen erhalten, als für die Überweisung erforderlich ist. Die Senatsverwaltung für Finanzen hält dagegen ein solches Verfahren für zu kostenaufwendig und unpraktikabel, da der Steuerschuldner häufig buchführungspflichtig sei und ein detaillierter Überweisungsbeleg für ihn das Verfahren erleichtere. Wir haben empfohlen, sich für eine Änderung des abgestimmten Verfahrens einzusetzen. Dies ist jedoch abgelehnt worden mit dem Hinweis, daß der Bund und die Länder der Ansicht seien, daß das praktizierte Verfahren zulässig sei.

Neukonzeption Automatisiertes Haushaltswesen (NK-AHW)

Eines der größten Automatisierungsprojekte der Berliner Verwaltung ist die Neukonzeption des ADV-Verfahrens für das Haushaltswesen. Es soll künftig ermöglichen, daß Haushaltsplanung und -bewirtschaftung vom Arbeitsplatz der zuständigen Mitarbeiter aus online bearbeitet werden können.

Die Neukonzeption erfolgt auf der Grundlage des Programmsystems ProFISKAL, das im Rahmen einer Ausschreibung als Sieger hervorging. Zu einem von einer Unternehmensberatung erarbeiteten IT-Sicherheitskonzept sowie den entsprechenden Entwürfen von Verwaltungsvorschriften und Richtlinien für den Einsatz des Programmsystems haben wir Stellung bezogen.

Die datenschutzrechtliche Verantwortung bei der Verarbeitung von personenbezogenen Daten im Rahmen des NK-AHW tragen als datenverarbeitende Stellen die für das Haushaltswesen zuständigen Untergliederungen der Senats- oder Bezirksverwaltungen. Die Senatsverwaltung für Finanzen und das LIT sind - soweit sie administrierend, betreuend oder im Rahmen der Datensicherung oder Wartung beteiligt sind - als Datenverarbeiter im Auftrag (§ 3 BlnDSG) tätig.

Das vorgelegte IT-Sicherheitskonzept enthielt zwar eine Bedrohungs- und Risikoanalyse, die die Sicherheitsmaßnahmen, das Zugriffskontrollkonzept, das Datenschutzkonzept und die Anforderungen an die Kommunikationsinfrastruktur begründeten, verzichtete jedoch auf eine Restrisikobetrachtung, die sich auf den Zustand des Verfahrens nach Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen zu beziehen hätte. Somit war nicht analyisiert worden, ob die Maßnahmen in allen Fällen, in denen untragbare Risiken konstatiert wurden, hinreichend greifen. Die Senatsverwaltung für Finanzen hat angekündigt, daß die Restrisikobetrachtungen erfolgen werden, wenn hinreichende Betriebserfahrungen aus der Einführungsphase vorliegen, die noch zu Änderungen des Sicherheitskonzeptes führen könnten.

Unklar blieb zunächst, wie die Senatsverwaltung für Finanzen die Umsetzung des Sicherheitskonzeptes vor Ort unterstützen wollte. Das vorgelegte Konzept konnte nur einen Rahmen für die einsetzenden Stellen bilden, weil die jeweiligen Verhältnisse nicht vollständig berücksichtigt werden konnten. Für die Erstellung und Umsetzung spezifischer Sicherheitskonzepte bedarf es z.B. der Bereitstellung von Checklisten. Die Senatsverwaltung für Finanzen will den Vorschlag aufgreifen und vor der flächendeckenden Einführung des Verfahrens solche Hilfsmittel bereitstellen.

Ein wesentliches Problem für ProFISKAL ergibt sich aus den Sicherheitsdefiziten, die allgemein bei UNIX-Systemen auftreten, wenn diese nicht um zusätzliche Sicherheitsfunktionen ergänzt worden sind. Hierzu gehören die allumfassenden Rechte der Superuser, die faktisch nicht kontrollierbar sind.

Die vorgesehenen Maßnahmen, die vor allem auf einer Funktionentrennung zwischen den einsetzenden Stellen und dem LIT/SAZ beruhen und erst nach einer Übergangszeit bis zur Funktionsbereitschaft des SAZ wirksam werden, mindern zwar die Risiken, ob dies jedoch ausreicht, muß noch zum Gegenstand einer Restrisikobetrachtung gemacht werden.

4.5 Gesundheit

Krebsregister wird eingerichtet

Mit dem Gesetz über Krebsregister (Krebsregistergesetz - KRG) des Bundes 123 hat eine jahrelange Auseinandersetzung über Sinn und Zulässigkeit der Registrierung von Krebserkrankungen ein vorläufiges Ende gefunden. Das Gesetz, das nur eine Geltungsdauer von fünf Jahren hat, verpflichtet seit dem 1. Januar 1995 alle Bundesländer, bis zum 1. Januar 1999 flächendeckend bevölkerungsbezogene Krebsregister einzurichten und zu führen. Das Gesetz enthält konkrete Vorgaben für die Voraussetzungen der Datenerhebung und -verarbeitung. Ob dies verfassungskonform ist oder ob der Bund hier über seine Kompetenzen hinausging, blieb bis zum Ende umstritten und wurde erst am Ende des Gesetzgebungsverfahrens durch einen Kompromiß im Vermittlungsausschuß zugunsten der Bundeszuständigkeit entschieden.

Während in der ehemaligen DDR ein zentrales Krebsregister geführt wurde, an das Daten über Krebserkrankungen hinter dem Rücken der Patienten gemeldet werden mußten, bestanden in den alten Bundesländern bisher nur in Hamburg und im Saarland landesweite Krebsregister, an die patientenbezogene Daten gemeldet wurden. Das neue Krebsregistergesetz des Bundes sieht jetzt vor, daß Ärzte lediglich berechtigt, nicht aber verpflichtet sind, dem jeweiligen Krebsregister patientenbezogene Daten zu übermitteln. Der Arzt hat den Patienten von der beabsichtigten oder erfolgten Meldung zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten. Die Unterrichtung darf nur unterbleiben, solange zu erwarten ist, daß dem Patienten durch sie gesundheitliche Nachteile entstehen könnten. Der Patient kann der Meldung widersprechen; auf dieses Widerspruchsrecht ist er vom Arzt hinzuweisen. Auf Wunsch ist er auch über den Inhalt der Meldung zu unterrichten. Widerspricht der Patient, so hat der Arzt die Meldung zu unterlassen oder zu veranlassen, daß die gemeldeten Daten gelöscht werden.

Die Meldungen an das Krebsregister werden in einem zweistufigen Verfahren verarbeitet. In den unter ärztlicher Leitung stehenden Vertrauensstellen werden die gemeldeten Daten auf Schlüssigkeit und Vollständigkeit überprüft, etwaige Rückfragen vorgenommen, sowie die Identitätsdaten und die epidemiologischen Daten auf getrennte Datenträger übernommen. Die Vertrauensstellen übermitteln anschließend den Registerstellen verschlüsselte Identitätsdaten und epidemiologische Daten; anschließend löschen sie alle bei ihnen vorhandenen patientenbezogenen Daten. Unter bestimmten Voraussetzungen dürfen für Maßnahmen des Gesundheitsschutzes und für wichtige Forschungsaufgaben personenbezogene Daten mit Daten des Krebsregisters abgeglichen und bereits verschlüsselte Identitätsdaten wieder entschlüsselt werden.

Die Krebsregister der Länder haben einmal jährlich epidemiologische Daten in anonymisierter Form an die beim Robert-Koch-Institut in Berlin eingerichtete "Dachdokumentation Krebs" zu übermitteln.

In Berlin wurde bisher auf der Grundlage des Krebsregistersicherungsgesetzes der Datenbestand des ehemaligen Krebsregisters der DDR im Auftrag Berlins und der neuen Bundesländer verwaltet. Durch ein ebenfalls am 1. Januar 1995 in Kraft getretenes Verwaltungsabkommen hat Berlin mit den neuen Ländern vereinbart, ein "Gemeinsames Krebsregister der Länder Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und der Freistaaten Sachsen und Thüringen" einzurichten, das als flächendeckendes Krebsregister i.S.d. Krebsregistergesetzes gilt. In dieses Gemeinsame Krebsregister wird der vorhandene Datenbestand einbezogen. Das Gemeinsame Krebsregister unterliegt dem Datenschutzrecht des Landes Berlin, soweit nicht im Krebsregistergesetz etwas anderes bestimmt ist. Das Verwaltungsabkommen über das Gemeinsame Krebsregister muß bis spätestens 1999 durch eine landesgesetzliche Regelung in allen beteiligten Ländern abgelöst werden.

Chipkarten halten ihren Einzug

Abgesehen von den anonymen Telefonkarten wurden die Bürger im Berichtsjahr erstmals in großem Umfang mit der Chipkartentechnik konfrontiert, über die wir im vergangenen Jahr ausführlich berichtet haben: In Ausführung des §291 SGB V, der zwar die Einführung einer einheitlichen Krankenversichertenkarte für die gesetzlichen Krankenversicherungen vorsieht, aber über die technische Ausführung schweigt, wurden die Versicherten im vergangenen Jahr mit einer Karte ausgestattet, die in bescheidenem Umfang die Mikrochiptechnologie nutzt.

Auf der Karte sind nur diejenigen Daten enthalten, die § 291 SGB V vorsieht; die Möglichkeit, weitere Daten zu speichern, ist technisch ausgeschlossen. Damit dient die Karte nur dem Nachweis der Berechtigung, Leistungen in Anspruch zu nehmen, sowie der Arbeitserleichterung der Ärzte - wenn auch mit der Einführung der Karte für viele Arztpraxen der Einstieg in die Praxisautomation verbunden ist, die eine der Bausteine zu einer umfassenden Vernetzung aller an der Gesundheitsversorgung beteiligten Stellen darstellt.

Es zeichnet sich allerdings ab, daß im Bereich des Gesundheitswesens die Chipkarte eine erheblich größere Bedeutung erhalten wird. Der AOK-Bundesverband ("VitalCard") sowie der BKK Landesverband Sachsen ("BKK-Card") erproben die Einführung von Gesundheitskarten mit einer ganzen Reihe medizinischer Daten, die Bundesvereinigung deutscher Apothekerverbände möchte die Versorgung mit Medikamenten mit einer "A-Card" unterstützen, in Zusammenarbeit der Universität Freiburg und einer hessischen Klinik wird als Alternative zur Chipkartentechnik eine auf optoelektronischer Basis arbeitende Karte getestet, die es gestattet, auch Abbildungen wie z.B. Röntgenaufnahmen zu speichern ("DiagnostiX Card").

Die Einführung derartiger Techniken ist mit weitreichenden Konsequenzen und Risiken für die betroffenen Bürger verbunden, denen mit hinreichenden Maßnahmen des Datenschutzes und der Datensicherung begegnet werden muß. Die Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder hat zu einigen Aspekten auf ihrer Sitzung am 9./10. März in Potsdam einen Beschluß mit entsprechenden Forderungen gefaßt 125.

AOK bewirkt Verlust des Arbeitsplatzes

Ein Arbeitnehmer, der gerade einen neuen Arbeitsplatz angetreten hatte, litt an Lungenkrebs, was seinem Arbeitgeber bekannt war. Er war so weit geheilt, daß die Behandlung in der Klinik beendet werden konnte und drei Nachuntersuchungen gute Befunde gebracht hatten. Während der Probezeit wurde er wegen einer weiteren Behandlung krankgeschrieben. Nachdem der Petent die Arbeit wieder aufgenommen hatte, erhielt der Arbeitgeber von der AOK die Nachricht, daß "Anlaß zu der Annahme besteht, daß die ärztlich festgestellte Arbeitsunfähigkeit bereits bei der Arbeitsaufnahme bestanden hat". Im Ergebnis mußte der Arbeitgeber, der eigentlich zu einer Weiterbeschäftigung bereit war, dem Petenten kündigen, weil die AOK sich weigerte, ein Versicherungsverhältnis mit dem Petenten einzugehen.

Die AOK erklärte dazu, daß die Krankenkassen nicht nur berechtigt sondern sogar verpflichtet sind, in Einzelfällen zu prüfen, ob ein versicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis zustande gekommen ist. Voraussetzung ist die Arbeitsfähigkeit zum Zeitpunkt der Arbeitsaufnahme. Durch Anfrage bei dem behandelnden Arzt seien erforderlichenfalls Angaben zum Gesundheitszustand zu erfragen. Wenn diese Auskünfte den Verdacht eines "mißglückten Arbeitsversuches" ergeben, sei eine entsprechende Mitteilung an den Arbeitgeber zu richten. Der Arbeitnehmer werde dabei nicht beteiligt.

Im vorliegenden Fall war die Mitteilung an den Arbeitgeber erfolgt, bevor die medizinischen Daten geklärt waren. Eine unzulässige Offenbarung von Sozialdaten lag demnach darin, daß die AOK schon bei der Anfrage erklärte, daß Anlaß für die Annahme eines mißglückten Arbeitsversuchs bestehe. Wir haben bemängelt, daß dadurch das Ergebnis der noch nicht beendeten ärztlichen Prüfung vorweggenommen worden sei, und haben empfohlen, erst nach dem Abschluß aller für die Prüfung relevanten Gesichtspunkte dem Arbeitgeber die gesetzlich notwendigen Mitteilungen zukommen zu lassen.

Denn richtig ist zwar, daß die AOK befugt ist, vom Arbeitgeber Auskunft über Art und Dauer der Beschäftigung zu verlangen (§ 98 SGB X). Eine Mitteilung über den mißglückten Arbeitsversuch kann jedoch erst dann erfolgen, wenn er medizinisch feststeht. Es kann nicht zulässig sein, hinter dem Rücken des Patienten die Arbeitsunfähigkeit attestieren zu lassen, ohne daß der Patient davon erfährt.

Wenn die Arbeitsunfähigkeit strittig ist, ist die Stellungnahme des medizinischen Dienstes der Krankenversicherungen vorgesehen, der gem. § 275 Abs. 1 Ziffer 3 SGB V eine gutachterliche Stellungnahme zur Arbeitsfähigkeit oder Arbeitsunfähigkeit abzugeben hat. Der Versicherungsnehmer ist unverzüglich aufzufordern, sich einer Untersuchung durch den medizinischen Dienst zur Verfügung zu stellen, damit die Arbeitsfähigkeit eindeutig festgestellt werden kann. Hierbei besteht eine Mitwirkungspflicht des Versicherten. Unsere Stellungnahme hat die AOK Berlin dazu bewogen, das Verfahren grundsätzlich zu überdenken und die einschlägigen Vordrucke durch die AOK-Vordruckkommission ändern zu lassen. Insbesondere soll nunmehr die Einwilligung des Betroffenen zur Beiziehung weiterer ärztlicher Informationen eingeholt werden.

Ärztliche Schweigepflicht und Strafverfolgung

Zwei Fragestellungen, die im vergangenen Jahr an uns herangetragen wurden, zeigen das problematische Verhältnis zwischen dem Schutz der ärztlichen Schweigepflicht und dem staatlichen Interesse auf Strafverfolgung.

In der DDR wurde mit hoher Wahrscheinlichkeit das Doping-Wesen durch verschiedene Stellen der SED und durch staatliche und sportmedizinische Einrichtungen zentral gesteuert. Es besteht der Verdacht, daß es durch Verwendung einiger Dopingsubstanzen zu Gesundheitsbeschädigungen insbesondere auch bei Minderjährigen gekommen ist. Die Arbeitsgruppe Regierungskriminalität der Staatsanwaltschaft sowie die Zentrale Ermittlungsstelle Regierungs- und Vereinigungskriminalität des Polizeipräsidenten begehrten Einsicht in alle bei der Senatsverwaltung für Gesundheit archivierten Patientenakten des ehemaligen Sportmedizinischen Dienstes der DDR.

Diese Akten enthalten Informationen, die ursprünglich der ärztlichen Schweigepflicht unterlagen, weil sie einem Arzt in dieser Eigenschaft anvertraut oder bekannt geworden waren. Sie reicht über den Tod des behandelnden Arztes hinaus, auch dann, wenn sich die Unterlagen nicht mehr in ärztlicher Hand befinden. Bei der Übernahme der sportärztlichen Untersuchungs- und Behandlungsunterlagen der DDR handelte es sich um eine Rechtsnachfolge mit der Folge, daß die rechtlichen Pflichten der abgebenden Stelle gegenüber dem Patienten als Schutzpflichten der übernehmenden Stelle, also der zuständigen Behörden, fortgelten.

Die ärztliche Schweigepflicht soll jedoch nur den Patienten und nicht strafrechtlich relevantes Verhalten eines Arztes vor der Strafverfolgung schützen. Daher kann die Staatsanwaltschaft die Anordnung der Beschlagnahme des Aktenbestandes durch den Richter gem. §§ 97, 98 StPO beantragen. Bei der Prüfung hätte der Richter Zweifel zu berücksichtigen, ob tatsächlich jeder einzelne Vorgang strafrechtlich relevant ist.

Unbedenklich ist es natürlich, Auskunft über die Gesamtheit der verwalteten Materialien sowie über die Verfahrensweisen allgemeiner Art beim sportärztlichen Dienst zu geben, soweit keine personenbezogenen Daten übermittelt werden. Darüber hinaus hat jeder Sportler die Möglichkeit, Strafanzeige gegen einzelne Ärzte oder leitende Bedienstete des Sportärztlichen Dienstes der DDR zu erstatten.

Ein türkischer Mitbürger begab sich freiwillig mit einer Schußverletzung zur Behandlung in ein Krankenhaus. Aus Furcht vor weiterer Verfolgung veranlaßte er eine Auskunftssperre über seinen Aufenthalt. Eine Benachrichtigung der Polizei durch das Krankenhaus erfolgte nicht.

Dieser Sachverhalt wurde zum Anlaß für eine Nachfrage genommen, ob es möglich sei, eine Meldepflicht der Krankenhäuser zumindest bei Schußverletzungen einzuführen, um Maßnahmen zum Schutz der Betroffenen, sicherlich aber auch zur Verfolgung der Straftat - möglicherweise eines Mordversuchs - ergreifen zu können.

Die Anfrage mußte von uns verneint werden. Die ärztliche Schweigepflicht soll das Vertrauensverhältnis zwischen Arzt und Patient schützen und damit die Funktionsfähigkeit des Gesundheitswesens gewährleisten. Da Leib, Leben und Gesundheit die obersten verfassungsrechtlichen Werte darstellen, müssen andere öffentliche Interessen hinter der ärztlichen Schweigepflicht zurücktreten. Dies gilt grundsätzlich auch für den staatlichen Strafverfolgungsanspruch. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist dieser Grundsatz wiederholt bestätigt worden 126.

Die Schweigepflicht des Arztes kann jedoch dann durchbrochen werden, wenn die strikte Einhaltung ihrerseits zu einer Gefährdung menschlichen Lebens, der menschlichen Gesundheit oder anderer höherwertiger Rechtsgüter führen würde. Wesentlich dabei ist, daß die Offenbarung unmittelbar geeignet ist, der Gefährdung direkt entgegenzuwirken. Diese Sachlage ist jedoch bei der Behandlung einer Schußverletzung nicht gegeben, jedenfalls solange nur das Opfer dem Arzt bekannt ist, nicht jedoch der Täter. Von dem Opfer, das sich in Behandlung befindet, geht keinerlei unmittelbare Gefahr aus, so daß eine Meldung der Schußverletzung auch nicht erforderlich ist, eine Gefahr abzuwenden.

Vielmehr würde eine Meldepflicht die Behandlungsbereitschaft eines verletzten Opfers drastisch mindern; dies zeigte gerade der dargestellte Fall besonders deutlich. Davon unberührt bleibt natürlich, daß es eine selbstverständliche Pflicht des Arztes sein sollte, auf das Opfer dahingehend einzuwirken, daß es einen eigenen Beitrag zur Aufdeckung der Straftat leistet.

Immer wieder: Medizinische Akten auf der Straße

Erneut seien Fälle geschildert, in denen durch Unachtsamkeit oder bösen Willen medizinische Unterlagen unsachgemäß behandelt und damit unbefugt Dritten zugänglich gemacht wurden.

Von Straßenpassanten wurden in Wedding etwa 13 Blechbehälter mit Röntgenfilmrollen eines Krankenhauses aus Stendal nebst den Resten eines Pappkartons gefunden. Eine zufällig vorbeigekommene Polizeistreife wurde von den Passanten gebeten, den Fund zu übernehmen, was von dieser jedoch angeblich abgelehnt wurde. Erst nach längerem Zureden gelang es den Passanten, der Polizeistreife wenigstens eine der Rollen aufzureden und um Aufklärung des Vorgangs zu bitten. Den Rest brachten sie uns.

Die Röntgenrollen waren zwei Tage zuvor als Paketsendung aufgegeben worden waren. Bemerkenswert war, daß dieser Fall verbunden war mit einem weiteren Fund von Röntgenaufnahmen aus einem kirchlichen Krankenhaus, welches umfangreiche Röntgenunterlagen über einen Berliner Patienten an dessen behandelnden Arzt übersandt hatte. Diese Sendung war bereits ein Jahr zuvor aufgegeben worden, aber zusammen mit den Röntgenfilmrollen gefunden worden. Wir haben von der Vorschrift des § 32 Abs. 3 BlnDSG Gebrauch gemacht und Strafantrag gestellt. Die Ermittlungen sind noch nicht abgeschlossen.

Es erscheint allerdings fraglich, ob die Ermittlungen noch wesentlich neue Erkenntnisse bringen werden, da bei dem derzeitigen Paketversandsystem eine Kontrolle des Verbleibs von Paketpostsendungen nur möglich ist, wenn die Sendung als "Wertpaket" über 3.000 DM deklariert wird. Trotz der Paketkarte und des Abgangsabschnitts, der beim Absender bleibt, scheint der Postdienst nicht imstande zu sein, den Weg einzelner Paketsendungen zu verfolgen, wenn diese falsch geleitet worden sind. Daraus ergibt sich, daß die Verpflichtung zur Transportsicherung (§ 55 Abs. 2 BlnDSG) bedeutet, daß so hochsensible Daten wie Röntgenfilme nur als Wertsendung verschickt werden dürfen.

Aus dem Klinikum Rudolf-Virchow stammende Röntgenbefunde und Patientenkarteien wurden auf dem Ackerland in der Nähe eines Umspannwerkes zwischen den Ortschaften Neuenhagen und Alt Landsberg gefunden. Es handelte sich um Patientenunterlagen, deren Aufbewahrungsfrist abgelaufen war oder bei denen es sich um fehlerhafte Vorentwürfe handelte.

Die Unterlagen wurden im Auftrag des Klinikums von einer Privatfirma entsorgt, die unter anderem auch für die Abfuhr von Bauschutt zuständig ist. Bei der Vernichtung von persongenbezogenen Unterlagen ist die Einschaltung einer Fremdfirma nur dann zulässig, wenn bis zum Zeitpunkt der Vernichtung die Aufsicht durch die verantwortliche Stelle sichergestellt ist. Dies ist offensichtlich hier nicht der Fall gewesen.

Ein ausführlicher Arztbericht eines Spandauer Krankenhauses wurde in einer Mülltonne in einem anderen Bezirk aufgefunden. Eine Mitarbeiterin des Krankenhausschreibdienstes hatte sich Schreibarbeiten unerlaubt mit nach Hause genommen und die nicht mehr benötigten Vorentwürfe in die Mülltonne geworfen, wo sie von einem Hausbewohner gefunden wurden.

Dieser Fall zeigt zumindest zweierlei: Werden Schriftstücke in Heimarbeit erstellt (ob befugt oder unbefugt spielt insoweit keine Rolle), muß auf die Datensicherheit höchster Wert gelegt werden. Die in Zusammenhang mit der Frauenförderung sowie der Flexibilisierung der Arbeitsabläufe künftig vermehrt wahrgenommenen Möglichkeiten der Heimarbeit sind nur akzeptabel, wenn gleichzeitig hinreichende Sicherungskonzepte entwickelt werden.